本文提出破解困境的出路在于推进生活垃圾清运网和废旧物资回收网的“两网融合”，即科学规划，加大投入，加强相关基础设施建设；加强“供需、宣传、认证”为主要内容的公共服务平台建设；构建分类回收、精细分拣、市场处置的低值可回收物管理机制；加强从“源头分类”到“末端利用”的全过程监管机制建设。

　　我国低值可回收物管理面临着多头管理导致管理效能不足、中端精细化分拣不足制约行业发展、监管不到位难抑市场乱象、转运困难和末端处理能力不足限制再利用水平等一系列现实困境。

　　对此，本文提出破解困境的出路在于推进生活垃圾清运网和废旧物资回收网的“两网融合”，即科学规划，加大投入，加强相关基础设施建设；加强“供需、宣传、认证”为主要内容的公共服务平台建设；构建分类回收、精细分拣、市场处置的低值可回收物管理机制；加强从“源头分类”到“末端利用”的全过程监管机制建设。

　　低值可回收物是指生活中有一定的回收利用价值，具备废弃物和可用资源双重属性，仅依靠市场调节难以有效回收处理，需要经过规模化回收和集中处理才能够重新获得使用价值的固体废弃物，如废纸、废塑料、废旧织物、废玻璃等。我国低值可回收物长期存在分类不清、回收散乱、流向不明、原料加工利用难等问题。

　　建立完善的低值可回收物管理体系，关键在于促进“两网融合”，即“生活垃圾清运网”和“废旧物资回收网”的协同融合，实现低值可回收物的科学分流，减少末端垃圾焚烧和填埋量，提升低值可回收物的回收率和再利用率。

　　近年来，随着生活垃圾分类的大力推行，从中央到地方都加强了生活垃圾分类回收与废旧物资回收的力度。2021年2月2日，《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4号，以下简称《指导意见》）提出，推进垃圾分类回收与再生资源回收“两网融合”，鼓励地方建立再生资源区域交易中心。

　　北京市积极构建“1网＋N园”的现代固体废物“收集—运输—处理”一体化运营“京环模式”：生活垃圾收运网和废旧物资、建筑垃圾、园林垃圾等其他固体废物收运网的多网并“1网”，同时将分散的固体废物处理设施重构成若干个固体废物处理循环综合园区，即“N园”，从而实现对城市所有固体废物的齐收共管和分质协同处置。

　　上海市实行定时定点回收为主、预约上门为辅的低值可回收物上门回收机制。与此同时，随着互联网技术的发展，出现线上回收等新业态，以及互联网平台链接居民和再利用企业的新兴低值可回收物管理方式。这些探索在一定程度上推进了低值可回收物的管理效果，但纵观整个低值可回收物的管理，还存在着一系列现实困境。

　　20世纪90年代，随着社会主义市场经济体制的建立，原本以供销社为主的生活废弃物回收转变为以私营主体与公有制组织共存的回收方式。生活废弃物回收行业门槛低，涌现许多无组织、难管理、不环保的个体回收户。

　　与此同时，生活垃圾中的可回收物分类清运由供销社、商务部门、城管部门负责，再生资源回收设施的选址、建设则由国土空间规划、供销社、市场监管等单位和部门负责。这种多头管理制度容易导致职责不清、协调不足，在很大程度上造成低值可回收物收集、清运、处理缺乏系统管理，且管理效能不足。

　　低值可回收物市场呈现“利大抢收，利小不收”的情况。零散回收群体长期活跃在“再生资源回收网”并获得主要利润，地方政府长期财政补贴“生活垃圾清运网”中的低值可回收物管理。

　　我国个体回收低值可回收物的历史悠久，市场分割程度较高。现实中零散回收个体占比大，证照不全的小废品站、回收作坊在低值可回收物收集、收购、运输、加工等环节容易通过不正当手段扰乱回收市场，出现“劣币驱逐良币”的现象。在监管上，由于监管对象数量多、规模小，且多为社会，监管难度大；再加上低值可回收物的监管没有受到足够的重视，造成监管制度建设较为滞后、监管能力不足、监管不到位。

　　低值可回收物变废为宝的关键在于中端二次精细化分拣，分拣品类越细，加工再利用价值越高，“低值可回收物”就可以转化为“高值原料”。因此，低值可回收物从“垃圾”变为“资源”，从低值转变为高值，需要分拣基础设施和相关企业分拣水平同步跟上。

　　《指导意见》提出，鼓励地方建立再生资源区域交易中心。近年来，一些地方也进行了一定的探索，但仍然存在不少困难和问题。例如，广州市在番禺、增城、白云等区建设了低值可回收物分拣中心，但场地面积小、缺少现代化分拣设备。

　　从全国来看，低值可回收物分拣中心建设普遍存在规划落实难、用地得开云官方 kaiyun官方网不到保证、前期成本投入高等难题。值得关注的是，近年来“垃圾分类”的兴起将再生资源回收行业推上“风口”，出现了线上互联网回收运营平台和线下自动分类的智能回收设备。但是，部分新兴再生资源企业不了解低值可回收物分类运营，只是将可回收物粗分打包，按大类卖出，分拣水平与零散回收个体和旧式回收站无差异。同时，由于回收价格较为透明，再加上研发和维护成本高，这些新兴再生资源企业的运营并不稳定，设备经常发生故障，投放到社区易变成新“垃圾”。

　　超大城市土地稀缺，外迁低端产业，导致本地低值可回收物综合利用企业较为缺乏，大量低值可回收物需外运处理。例如，北京市全年近百万吨的废纸、废塑料、废玻璃等低值可回收物流向河北、河南、山东等省。然而，跨省运输处置低值可回收物普遍存在跨省备案和环保政策不统一、运输成本高、一些省份传统集散市场环境污染不达标等问题，造成异地转运困难。

　　与此同时，很多企业深加工能力不足，难以保障末端利用高值化。例如，废旧织物开云网站 kaiyun网址再利用技术总体较为落后，品牌服装企业处理复合废旧纺织品的高剂量化学物质和高耗能带来的环境负面效应仍需技术突破。废玻璃主要由玻璃工厂自行回收生产再生玻璃，但存在再加工水平较低、回收利用成本较高、再利用尚未实现产业化等问题。

　　从理论上讲，这是由于基础设施的公共性质尚存“争议”：低值可回收物管理处于废旧物资回收体系和生活垃圾管理体系的“重叠”区域，其基础设施建设在性质上存在“商业属性”还是“公益属性”的争议，这种争议在很大程度上制约着相关基础设施的建设。

　　早在2016年，国家“十三五”规划纲要就提出“健全再生资源回收利用网络，加强生活垃圾分类回收与再生资源回收的衔接”。

　　2021年7月7日，国家发展改革委发布的《“十四五”循环经济发展规划》（发改环资〔2021〕969号）提出解决低值可回收物回收利用难的关键，在于统筹推进城市生活垃圾分类网点和生活源废旧物资回收网点的“两网融合”。

　　2022年1月17日，国家发展改革委等部门发布的《关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见》（发改环资〔2022〕109号）提出：培育多元化回收主体，畅通回收利用渠道，合理布局回收交投点和中转站，因地制宜新建和改造提升绿色分拣中心，提升废旧物资回收行业信息化水平。

　　同年7月19日，国家发展改革委办公厅等机构发布的《关于印发废旧物资循环利用体系建设重点城市名单的通知》（发改办环资〔2022〕649号）也强调：重点建设规模化、网络化、智能化的规范回收站点和符合国家及地方相关标准要求的绿色分拣中心、交易中心。

　　根据这些文件精神及前述论述，本文认为，推进低值可回收物管理“两网融合”的基本思路是：完善规划、加大投入，一方面加强收集点、中转站、分拣场三级基础设施建设；另一方面加强以“供需、宣传、认证”为主要内容的公共服务平台建设，构建分类回收、精细分拣、市场处置的低值可回收物“两网融合”机制，实现低值可回收物从“源头分类”到“末端利用”的全过程监管。

　　一是因地制宜，做好低值可回收物基础设施科学规划。充分考虑不同地区的工作基础和城乡资源禀赋、产业结构差异，将废旧物资回收相关设施纳入城乡空间总体规划，保障用地需求，合理布局、规范建设回收网络体系，统筹推进城乡废旧物资回收体系和垃圾分类收运体系“两网融合”。

　　二是加大低值可回收物专项资金支持力度，推动财税政策落地见效。首先，落实低值可回收物补贴政策。对于经济发达地区，要统一区域内的低值可回收物补贴标准，根据不同低值可回收物回收利用情况对相关回收企业分类进行梯度补贴。对于财力薄弱的地区，应优先保障产量较大、环境危害程度较高的低值可回收物补贴。

　　三是加强基础设施建设，合理布局“点、站、场”三级回收处置网点。以便民—成本—收益为原则，合理布局回收交投点、中转站、分拣场。首先，社区可与生活垃圾分类收集设施共同设置低值可回收物交投点。例如，社区可与生活垃圾箱房共同建设交投点，点位设置生活垃圾和低值可回收物2类投放口，以方便居民投放废弃物。同时，还可以将现有的垃圾箱房改建成集资源回收点、厨余垃圾回收点、其他生活垃圾投放点于一体的“三点一体”新型垃圾分类箱房，其中资源回收点可用于回收低值可回收物。此外，还可以实行“大数据＋人工”的回收模式，包括智能回收和流动式回收。

　　一是加强低值可回收物公共服务平台供需功能建设。低值可回收物的供给方主要是居民和有关企业，需求方主要是再生利用企业和生产加工企业。服务平台可由商务部门主导，通过收集居民、企业和两大回收网络中低值可回收物的种类、数量、价格等信息，反馈给后端的需求企业，引导其调整产能和工艺；后端需求企业的资源化利用情况也可反馈给前端回收企业，促进低值可回收物前端分拣更为精准、更具针对性。

　　二是加强低值可回收物公共服务平台宣传功能建设。低值可回收物公共服务平台也是一个宣传教育中心，激发公众源头分类的兴趣，促使更多主体参与低值可回收物的管理。

　　三是加强低值可回收物公共服务平台认证功能建设。低值可回收物公共服务平台也是一个认证中心。该平台在积累一定企业供需数据和产销信息后，商务、市场监管等部门及其授权的机构可对规范化、清洁化、高值化利用低值可开云网站 kaiyun网址回收物的企业及其再生产品给予相关认证。

　　一是培育多元回收主体。低值可回收物的回收再利用是一种较为典型的“逆向物流”下的循环经济产业，即低值可回收物的后端资源化利用能力和水平，在很大程度上决定着前端各类低值可回收物的收集和分类状况。因此，要将低值可回收物从“垃圾”变为“资源”，应以后端再利用企业为主再造整个回收网络，以后端再利用指引前端分类。发展改革、商务、市场监管等部门应充分考虑企业规模大小和处理环节的专业性等因素，对企业进行筛选、认证。前端回收环节，可以街道为单元划块，推行线下回收站点、智能回收箱结合线上预约回收，尽可能以简洁、易懂的分类方式提供便民服务。

　　三是积极探索生产责任延伸机制。以目前的“城市矿产”示范基地为基础，推动低值可回收物资源化再利用产业发展，推广以快递包装、泡沫塑料、纸杯、吸管等为重点的低值可回收物生产责任延伸机制，鼓励生产企业与再生资源加工再利用企业合作，联合开展低值可回收物回收及资源化利用。同时，还应加强政、产、学、研协同创新，在政府相关部门引导下，以企业实际需求为导向，高校及科研院所应强化对低值可回收物高值化利用关键技术的研发，形成低值可回收物高值化产业技术链，从整体上推动产业发展。

　　一是在源头收集和初步分类环节着力发挥基层市场监管部门、居委会等主体的合力监管功能。基层市场监管部门应加强对物业公司、回收个体（包括拾荒者）和企业、生活垃圾管理企业等主体的资质审核和监管。居委会应加强对这些主体日常行为的监管，督促各主体切实做好低值可回收物的源头收集和初步分类。此外，居委会还应做好相关宣传工作，引导居民承担自己在低值可回收物源头分类和初步分类中的应有责任。

　　二是在中端分拣收运环节加强电子联单监管。应努力实现低值可回收物两级收运路径，专车专运。具体而言，二级收运车辆首先从低值可回收物中转站出发，按照规划路线到本区域负责的环卫站点分类收集低值可回收物，待完成所有收运任务后，再返回中转站。在中转站兜底回收、大类粗分、规范打包后转移至一级运输车辆。一级运输车辆再转运至分拣场进行专业化分拣。在这一过程中，应努力做到回收设施、车辆安排、路线设计等各环节的全流程规范化电子联单管理。通过收运环节数据溯源，明晰低值可回收物去向，实行数据智慧化监管，确保低值可回收物分类装卸、分类运输。

　　三是在末端利用环节探索再生资源交易中心建设及监管。依托低值可回收物交投点、中转站、分拣场基础设施建设，规划建设区域性再生资源交易中心并加强监管。首先，建立并完善相关规则。可以借鉴公共资源交易中心相关机制，加快出台相应法规政策，规范准入、交易等规则。区域性再生资源交易中心建立前期可通过适当政策倾斜、财税优惠等方式吸引相关企业积极参与低值可回收物市场交易。其次，加强监管。

　　总之，低值可回收物管理既是生活垃圾管理和废旧物资回收管理的重要内容，又是节约型社会、环境治理及美丽中国建设的组成部分，应给予应有的重视。在当前和今后一段时期，应以“两网融合”为基本方向，着力破解体制机制的现实困境，着力构建适合国情的“两网融合”体系和机制，推动减污降碳协同增效，助力实现“双碳”目标。返回，查看更多